【摘要】：《物权法》的出台，对各类物权进行了清晰、权威的界定，为人们维护自己合法的权益提供了法律武器，对人们的经济生活产生了主要的影响。然而从现实情况和法律规定本身来看，人们对于物权法中的一个关键词语——公共利益的一系列相关要素存在分歧与争论。公共利益是众多法律维护的对象，是政府存在合法性的判断标准之一，对它的研究具有重要的理论意义和现实作用。本文立足于物权法，着眼于如何界定公共利益、如何体现公共利益及由谁来界定它，试图对这一重要问题的研究能提供一些有益的见解。

    【关键词】：物权法 土地征收 公共利益

    物权法的出台，具有重要意义。无论是对私权的维护，还是对公权的制衡，它都将发挥其独特的作用。在其出台伊始，就与一件与之关联密切的案例，这就是发生在重庆并成为国人关注焦点的“最强拆迁户”事件。事件本身已经告一段落，但此事所引起的争论和自身折射出来的问题却值得我们深思。众多专家和市民针对此事和物权法的相关内容发表了自己的见解，有的认为此次拆迁是为了公共利益的需要，符合法律的规定，并进而指出不应该把私有财产的权利绝对化；有的人则认为将公民的个人财产征收后转而卖给房地产开发商建商品房，与公共利益相去甚远。总的来看，人们争论的焦点都集中在关于公共利益的认定上，何为“公共利益”？如何真正体现公共利益？有谁来对其进行界定？

    尽管人们对公共利益的外延究竟有多大还存在较大争议，但对其内涵却达成了一致的看法。公共利益，是指全体社会成员能够直接享受的利益。有两个要点，一个是社会全体成员，一个是直接享受。社会个别成员、部分成员享受的利益，不属于公共利益；社会成员间接享受的利益，也不属于公共利益。非得要社会全体成员直接享受的利益，才属于公共利益。事实上，公共利益的范围也并非是一成不变的。随着时代的发展，对公共利益的认识也会有所发展变化。在计划经济体制条件下强调国家利益和集体利益，市场经济要求对各法律主体的合法利益予以平等保护；现阶段，生存权和发展权是最基本的人权，也是最主要的公共利益；而环境污染的日益凸显，使得环保问题成为最急迫的公共利益为世界各国所重视。由于公共利益内容的不确定性和发展性，无法下一个放之四海皆准的定义。法律是利益保障的主要机制，就总体来说，我国法律体系中诸多法律部门共同担当着保护和实现自然人利益、法人利益、国家利益和公共利益的任务。但如何界定公共利益，则一直没有明确的解释，需要在实践中进一步摸索。

    由于公共利益的抽象性和模糊性，为防止对其解释不当，造成对公民合法财产的任意侵犯，世界上大多数国家都对其做了具体的规定，一般都采用概况兼列举的方式。比如《韩国土地征收法》第二条中的公益事业指，（1）有关国防、军事事业；（2）铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、燃气、广播、气象观测等建设事业；（3）国家或地方共同体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；（4）国家或地方公共团体指派的建设者，有他们所进行的住宅建设事业或住宅用地事业；（5）根据其他法律可以征收或使用土地事业。具体到物权法范围，以梁慧星教授为首的《物权法草案》起草小组在其建议稿第四十八条对征收做出明确规定，并指出“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。”该条同时规定“征收不得适用于商业目的。”

    通过以上中外关于公共利益的规定，关于公共利益的解释，我们可以从以下角度去进行思考：

    一、从财产利用目的上解释。公共利益解释为除了公共使用外，还包括具有公共利益的用途。所谓公共的使用包括代表公共利益主体的直接使用行为，如国防设施、政府建筑物；具有公共利益的用途，则指征收行为的后果是增进全体社会成员的福利，如教育、学术、公益事业、国营事业。然而，由于公共受益人本身的范围具有不确定性，公共利益是否仅指需全体成员而非部分成员或特定业界的成员受益，各国法律和实务则有确定范围上的宽严之别。

    有从严解释着，如我国台湾地区“土地法”，仅以政府应举办的事业为公共事业，即全体成员受益；有从宽解释者，美国判例法规定，只要行为后果涉及权利人之外的多数人，就视为符合公共利益的要求。如美国判例法案例：景德路公司为建设一条通向一个私人工厂的支线铁路二请求征收私人土地。由于这条支线又被用来停放车辆，从而减轻了影响货主和车主的运输拥挤压力，法院认为，这条支线不仅使得景德路公司受益，一定范围的第三人也受益，从而支线所占用土地从私人用地变为公用土地，其土地征收请求合法。当然，对公共用途的不同解释是一国土地资源多寡、土地征收法律传统等多种因素作用的结果。

    二、被依法征收财产的利用效果，公益用途又可接受为经营性与非经营性两种情况。在代表公共利益的主体直接使用的情况下，被征收土地多被消费性和非经营性使用（如政府建筑物）；因公共用途而为社会成员受益时，被征收土地多为经营性使用且经营所得用于回报社会或大众。公益目的征收土地并非排除土地的经营行为，因此，用地主体上不仅包括公益性主题，而且也包括经营性主体。例如，我国台湾地区土地法规定，国营事业可为土地征收申请人，政府为实施社会经济政策也可征收私人土地。韩国《土地征收法》规定，征收土地使用人可为国家或地方公共团体指派的建设者。

    另一个需要阐述的问题是，一个具体的征收行为是否符合法律规定，由谁来进行判断？公民是否拥有知情权？法院在公民与政府对峙不下的情形中应该扮演什么样的角色？

    我国宪法和法律虽然规定政府享有公益征收权，但却没有规定如何确定公共利益，以及由谁来确定公共利益，其结果是对公共利益之确定成为行政机关自由裁量的权力，往往容易造成行政机关以公益为借口而任意侵犯公民和法人的合法权利，这与依法控权和依法管理为本质特征的现代法治思想大相径庭。而知情权的缺乏，使公民和法人面对这样的侵犯时又无法律依据来保护的合法权利，使公民的权利滥用无有力限制。

    结合其他国家的成功经验，我们可以从以下角度对这个问题进行改进：

    一、公开参与性。以公共利益为由采取强制规划、征收、征用等特殊行政措施，会严重影响到公民的基本权利，必须做到决策和执行全过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和民主权利的有效行使。如果在考量土地、财产征收征用措施的必要性、公益性、及其补偿性的公平性过程中，厉害相关的民众却不能表达意愿、协商条件、参与过程、寻求说法，这肯定不符合现代法治的又一基本内涵——程序公正和参与民主的要求。

    二、公平补偿性。天下没有免费的午餐。运用公权力追求公共利益必然会有代价，这就造成公民权利的普遍牺牲或特别牺牲。有损害必有救济，特别损害应予特别救济，才符合公平正义的社会价值观，这是现代法治的一个要义。这种救济主要表现为法定条件下的公平补偿和事先补偿，他体现了现代法治的基本要求——实体公正。与正当补偿、适当补偿等提法相比，公平补偿的提法也许更合乎市场机制的要求，更接近私权利与私权利之间的交往法则。事先补偿则体现了政府的诚信和法安定性的要求。基于这一点我们可以考虑提高第三方的作用。在现实中，被征收方与开发商往往对于土地和房屋的市场价值争执不下，这是可以借鉴美国的经验，双方可以聘请独立的资产评估机构分别对物的价值做出评估，若相差过大，则由评估机构作出详细说明，再由共同约定的第三方或法院作出定夺，考虑到单独的居民、农民等物权所有人处于相对弱势的地位，政府可参照法律援助方面的制度，设置相似的援助机构。

    三、规定例外情况。也可借鉴美国“新伦敦城案”的经验，对一些特殊情况作出例外规定。“新伦敦城案”判决以后，虽然大多数州立法都普遍禁止为经济发展使用土地征收权，但有些州有例外，如为了对贫民区（这些地区确实存在对社会的危害）改造可以使用土地征收权，有些州还规定在一定期限内暂停为了经济发展使用土地征收权，如加利福尼亚州即规定，2008年1月1日前暂停为经济发展使用土地征收权。这些法案都会有效禁止地方政府为了经济发展使用土地征收权。在我国，地方立法不能与国家立法相抵触。但对于我国社会转型时期拆迁过程中的一些特殊情况，建议允许地方做出例外规定。但无论如何，必须由立法机关视实际情况以立法形式作出，而且必须得到上一级人大常委会的审查批准。否则，将会给滥用公共利益留下缺口。

    四、最为重要的是，要从源头上维护物权所有人的权利。可以通过两方面的制约来实现这一目标：一是完善征收补偿制度，不仅要保证补偿款的到位和及时，还要保证双方能平等地进行谈判，政府要避免成为开发商的代言人或助手；二是在审批时要求申请土地征收的一方详细说明它与物权所有人所达成的补偿协议。

    【参考文献】

    [1] 梁慧星《关于物权法制定和实施的若干问题》的报告

    [2] 崔广平  《水库移民法律问题研究》西南师大出版社 2002年10月出版

    [3] 郭洁  土地资源保护与民事立法研究[M]北京：法律出版社，2002版 303页

    [4] 梅夏英《物权法》应否明确界定公共利益中国房地产报2006-12-15

    [5] 张千帆美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示[J]中国法学，2005，（5）